陕西省河道采砂管理情况调研报告
为使制定的《河道采砂规划编制规程》（以下简称《规程》）能够反映不同河流的特点，具有较强的指导性和可操作性，《规程》编制组派员于2005年6月29日至7月2日对陕西省河道采砂管理情况进行了调研，水利部建设与管理司雷俊荣参加了调研工作。调研组采取现场查看与座谈相结合的方式，赴西安市高陵县、临潼区，宝鸡市抚凤县现场查看了渭河中下游的河道及采砂作业区情况，与陕西省水利厅、三门峡库区管理局、临潼区河务管理站进行了座谈和交流。
调研组重点对陕西省水系情况以及河道的自然特性，现行采砂管理体制以及相关法规、管理办法、制度的制定情况，采砂特点、采砂论证的技术要求以及采砂审批程序，采砂现场监管措施等进行了调研了解。
一、陕西省河道采砂管理情况
（一）基本情况
陕西省地处我国内陆腹地，东西宽200～500km，南北长870km，总面积20.56万km2。秦岭以南，属长江流域，面积为7.23万km2，占全省面积的35.2％；秦岭以北，属黄河流域，面积为13.33万km2，占全省面积的64.8％。
陕西省地貌类型复杂多样，地势总的特点是南北高、中部低。北部是陕北黄土高原，中部是关中断陷盆地，南部是陕南秦巴山地。秦岭西部的太白山最高，海拔3767m；秦岭以南的白河县最低，海拔190m。全省高原山区面积16.67万km2，占总面积的81.1％；平原盆地3.89万km2，占总面积的18.9％。
陕西属典型的大陆型季风气候。春季气温变幅较大而少雨；夏季气候炎热而多雨；秋季凉爽较湿润；冬季寒冷而干燥。陕北属温带、暖温带半干旱区；关中属暖温带半湿润区；陕南属亚热带湿润区。全省年平均气温5.9～15.7℃，南北差异很大。极端最高温度45.2℃，极端最低气温－32℃，水面蒸发量800～1400mm，多年平均降水量676.4mm。多年平均降水量由北向南逐渐加大，陕北463.4mm，关中670.9mm，陕南5.3mm。年降水量总的变化规律是南部大于北部，山区大于平原。陕南米仓山～大巴山北坡多年平均降水量在1200mm以上，最高达1800mm。秦岭一带多在800～900mm以上，最高达1200mm。关中平原大部在500～600mm之间，宝鸡以西大于700mm。陕北大部分地区为400～500mm，南部山区大于600mm，北部风沙滩地区小于350mm，为全省低值区。
从降水的年内变化看：春季3～5月的降水量一般占全年的15～20％，夏季连续最大四个月的降水量占全年降水量的比例，关中、陕南为60～70％，陕北为70～75％。
陕西省多年平均地表径流量425.8亿m3，折合年径流深207.1mm。三大自然区域的河川径流量分别是：关中73.7亿m3，陕北39.5亿m3，陕南312.5亿m3，三大区的径流深分别为133.1mm、49.2mm、446.9mm。
全省流域面积大于10 km2的河流4296条，其中黄河流域2518条，长江流域1778条。流域面积大于100km2、1000 km2、5000 km2、10000 km2的河流分别有583条、64条、14条、8条。省内主要河流有黄河、窟野河、无定河、延河、渭河、泾河、洛河、伊洛河、汉江、丹江和嘉陵江等。
由于全省地形条件不同，河道砂石资源分布也不同。在陕北长城沿线为沙漠区，陕北南部为黄土沟壑区，黄土层覆盖较厚，陕北东部沿黄河一线为土石山区。整个陕北植被较差，水土流失严重，主要的河流窟野河、无定河、延河等是陕北地区水土流失最为严重的河流。区内黄土深厚，土质疏松，地形破碎，沟壑纵横，植被稀少，暴雨集中且强度大，年土壤侵蚀模数大于5000t/km2占总面积的60％左右。含沙量最高可达1000kg/m3以上。北洛河流域黄土丘陵沟壑区面积6755km2，是北洛河流域的主要产沙区，年土壤侵蚀模数10000t/km2以上。陕北河道洪水含沙量高，但由于含泥量高、级配不均匀等，可用于建筑材料的砂石资源较少，只有在支流的入黄河口附近才有少量砂石资源可供开采。
关中平原南依秦岭、北靠“北山”、渭河自西向东从关中平原中部流过，是陕西政治、经济、文化较发达的地区，包括西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川五市和杨陵区。渭河流域水土流失面积47461 km2，以黄土丘陵沟壑区为主要侵蚀类型区，主要分布地流域上游，占流域总面积的50％左右，年土壤侵蚀模数5000～15000t/km2，局部地区高达30000 t/km2以上。渭河北岸支流有千河、漆水河、泾河、石川河、洛河五大支流。如泾河流域水土流失面积33220 km2，该流域以黄土丘陵沟壑区、黄土高原沟壑区为主要侵蚀类型区，分别占流域总面积的41.3％和39.7％。黄土丘陵沟壑区多年平均年土壤侵蚀模数10000t/km2，黄土高原沟壑区为40000t/km2。千河流域，据1957～1994年实测资料统计千阳站多年平均径流量4.266亿m3，最大年径流量9.8亿m3，最小年径流量1.8亿m3，年径流量主要集中在汛期7～10月，占全年水量的60.2％。而枯水期的1～3月，占全年水量的8.62％。千阳站多年平均悬移质沙量404.35万t，最大年平均悬移质沙量1138.6万t，最大年平均悬移质沙量40.4万t。来水来沙多由暴雨形成，汛期入库水量、沙量主要集中在几场洪水过程中，全年输沙量集中在汛期7～9月，占全年沙量的85.6％。除了泾河、千河有少量砂石资源外，渭河以北其它河道情况基本与陕北河道情况相同，基本没有砂石资源。渭河以南支流较多，大多发源于秦岭山区，砂石资源丰富，质地较好，是良好的建筑材料。
陕南秦巴山区属于长江流域，河流较多，砂石资源丰富，一般在河流上游多砾石，下游砂石分布较多，特别是汉江、丹江、嘉陵江采砂、淘金活动频繁。
目前从全省来看，砂石资源主要集中在西安、宝鸡、咸阳、汉中、安康、商洛六市，其它地市河道砂石资源较少。
（二）河道采砂管理体制以及相关管理办法制定情况
1984年陕西省人大制定了《陕西省河道堤防工程管理规定》。1988年国家《水法》、《河道管理条例》颁布后，又重新对《陕西省河道堤防工程管理规定》进行了修改，明确规定：“河道内的水土、砂、石由水利部门统一管理，严禁任意开采。”“采运砂、石、土料及淘金，必须报经河道主管部门批准，由河道堤防管理单位指定地点采运，按规定向河道主管部门或其委托的管理单位交纳管理养护费。”由于陕西省河道防洪工程最早是由城建部门和水利部门分管的，因此河道采砂的管理不仅有水利部门，也有城建部门，还有国土资源部门，长期以来多头管理，政出多门，给河道采砂管理造成了一定难度。从九十年代后期，陕西省政府开始着手解决管理体制不顺的问题，首先将河道堤防工程管理划归水利部门一家管理。2000年陕西省人大重新制定了《陕西省河道管理条例》，明确“省人民政府水行政主管部门是全省河道的主管机关。”“在河道管理范围内采运砂、石、土料以及淘金等，必须报经水行政主管部门批准，指定范围和要求作业，并按规定向水行政主管部门缴纳管理费。”2004年陕西省人民政府又出台了《陕西省河道采砂管理办法》，更具体的明确了“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道采砂的统一管理和监督工作。”从根本上解决了河道采砂管理体制不顺的问题。
2005年陕西省水利厅重新印制了河道采砂许可证，并和省物价局、省财政厅共同出台了河道砂石资源费收费标准。目前正在与省财政厅、省物价局协商出台《陕西省河道砂石资源费征收使用管理办法》，该办法初稿已基本完成。
（三）河道采砂特点和审批程序
1、河道采砂特点
一般分为在河滩上采砂和在河道主槽水中淘砂两种。在河滩上采砂，采用的采砂机械一般为装载机和挖掘机及各种车辆，在主河槽中采砂一般采用采砂船或抽砂机。
由于陕西省河道平时流量较小，滩槽分明，采砂地点相对固定，各个砂场流动性较小。
2、采砂区布置一般应遵循的原则
①采砂与河道清淤相结合的原则。
②理顺河势的原则。
③不影响防洪工程安全运行的原则。
④不影响其它涉河工程项目安全的原则。
⑤有利于河道行洪的原则。
一般采砂区均布置在防洪工程安全保护范围以外的河槽滩岸以及其它各类工程设施安全保护范围以外的区域。
3、河道采砂审批程序
根据《陕西省河道采砂管理办法》规定，省内比较重要的河道，如渭河中下游段、丹江上中游段、汉江汉中平川段由各市水利部门编制河道采砂规划报省水利厅审查批准，其它河道的采砂规划由各县（区）水利部门编制，报市水利部门批准。为了保证采砂规划的科学性、可操作性，陕西省出台了《河道采砂规划报告编制导则（试行）》，作为大江大河编制采砂规划的依据，其它河流仅作参考。
采砂规划批准后，在实施过程中不再要求进行技术论证。采砂许可权主要集中在各县（区）水利局，各县（区）水利局根据上级水利部门审查批准的采砂规划和采砂场点数量，由各县（区）水利局直接进行许可、发证、收费。
（四）采砂现场监管措施
《陕西省河道采砂管理办法》规定：“河道采砂许可证的发放机关即各县（区）水利部门主要负责河道采砂的现场管理，查处违法行为，实施行政处罚。”“河道采砂规划的审批机关，即省水利厅、设区市水利局对河道采砂规划的实施履行监督检查职责。”“河道采砂许可证发放机关的上级机关对许可证的发放和管理履行监督检查职责，纠正不当的行政许可行为，指导协调本行政区域内河道采砂重大案件的处理。”
现场监管的主要内容为：
①采砂人必须按照规定的开采地点、开采期限、开采范围、开采深度、开采量、作业方式采砂。
②采砂人必须随时转运、清除或复平砂石料和弃料堆体，清除河道行洪障碍物。
③采砂不得损坏河道工程、水工程、堤顶路面、测量标志，水文观测、照明报警设施（设备），通信电缆，宣传牌、界桩、里程桩、护堤、护林设施，河道防护林及河道管理范围内的其它工程设施。
④不得在河道管理范围内堆放砂石料，安装分筛冲洗设备，修建料台、房屋及其它建筑物。
⑤在禁采期，采砂机械和淘金船必须撤出河道管理范围。
设区市水利局及省水利厅除了对各县（区）水利局的采砂现场监管工作到位情况进行检查外，同时负责监督采砂规划的执行情况以及对县（区）水利局的执法活动进行监督。
《陕西省河道采砂管理办法》规定：“每年汛期从6月1日至9月30日为渭河中下游段、汉江汉中平川段、丹江上中游段的禁采期。”为了确保该办法2004年实施以来第一个禁采期的顺利实施，陕西省水利厅2005年5月召开了全省57个采砂重点市、县水利局主管局长及河管单位负责人会议，安排部署了2005年采砂管理工作，并派出检查组对全省一些主要河道进行了拉网式检查，针对各县存在的一些重点问题，分别以省水利厅、省防指名义向有关市、县发出了责令整改通知书。2005年6月，陕西省水利厅就禁采工作专门召开了新闻媒体记者通报会，向社会公布了举报电话，实行24小时值班。
二、调研总结
调研组认为，此次调研工作准备充分，针对性强，开拓了眼界，增长了见识，得到了陕西省水利厅的大力支持，达到了预期的效果，收获很大。主要有以下认识：
1、陕西省政府及其水行政主管部门高度重视河道采砂管理工作，理顺了管理体制，有办法有措施，管理工作取得明显成效。
2、渭河中下游的河道和采砂特点具有代表性，基本可以反映华北片和西北片河流的基本情况。
3、渭河中下游的河道枯水期滩槽分明，主河槽较窄，河滩宽阔，其河道特性决定了以滩地旱采为主的特点，采砂场点相对固定，流动性小。采砂机械大多为挖掘机、装载机和运输车辆。采砂基本不考虑补给来源，多为开采常年沉积的砂石，开采量大于供给量。采砂活动主要是建筑砂石料开采，工程类采砂极少。
4、采砂规划的规划期一般为5年。在采砂规划编制中，河道采砂分区一般分为禁采区、可采区和规划保留区。禁采区确定的范围主要是各类涉河工程及设施的安全保护范围，采砂场点的布置主要遵循有利于河道行洪和采砂与河道清淤相结合以及理顺河势的原则，也即应当满足维护河势和保障防洪的要求，但满足生态环境保护的要求尚未考虑。对规划期内尚不具备开采条件的区域划为规划保留区。由于河道地形资料的缺乏，对河道演变分析要求不高，对泥沙补给分析未作要求。年度采砂总量分河段勘察确定。对可采范围有控制开采高程的限制要求，并划定可采期和禁采期。对砂场布局、采砂场点砂石堆放及弃料处理有明确要求。在有堤防的河段，砂场要求布置在堤防管理范围以外。
河道采砂按照审批的采砂规划实施。实施阶段不再要求对采砂场点进行技术论证，每年通过许可方式确定采砂作业范围、开采期限、开采深度、开采量、作业方式等。
5、采砂过程中要求随采随运，汛期前必须对采砂场点进行复平，清除行洪障碍物。禁采期所有采砂机械和设备必须撤出河道管理范围。
6、陕西省在河道采砂管理工作实践中的一些好的做法，为编制《规程》提供了有益的帮助，值得《规程》编制组认真学习和研究。
调研组人员：
雷俊荣 水利部建设与管理司助理调研员
吴志广 长江委砂管局局长、教高
邱忠恩 长江委科技委委员、编制组技术顾问、教高
赵 义 长江委砂管局规划处副处长
杨光荣 长江委长科院河流所高工
高秀玲 长江委砂管局规划处主任科员
二○○五年七月六日